Администрации Томской области

Департамент по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел проект постановления Администрации Томской области «Об утверждении Порядка предоставления юридическими лицами мер поддержки граждан, включенных в реестр пострадавших граждан в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», либо граждан, денежные средства которых привлечены для строительства многоквартирных домов, включенных в реестр многоквартирных домов, строящихся на территории Томской области с привлечением денежных средств граждан в соответствии с Законом Томской области от 14 апреля 2011 года № 58-ОЗ «О защите прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Томской области», в целях заключения договора аренды земельного участка без торгов в случае предоставления земельного участка в целях реализации масштабных инвестиционных проектов» (далее – проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Департаментом архитектуры и строительства Томской области (далее – Разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Томской области обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности (пункт 3 Порядка).

Проект акта направлен Разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Степень регулирующего воздействия проекта акта: высокая.

В соответствии с пунктом 7 Порядка процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение;

3) подготовка заключения Департаментом.

В соответствии с абзацем первым пункта 6-1 Порядка в отношении проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия оценка регулирующего воздействия проводится начиная с этапа размещения уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования.

В целях реализации 1 этапа в марте 2019 года проводилось обсуждение идеи (концепции) на парламентской комиссии по вопросам градостроительной деятельности под председательством депутата Законодательной Думы Томской области А.К. Шпетера, в рамках которого было высказано мнение, что необходимо предпринимать любые меры, чтобы помочь продвинуть эту злободневную проблему обманутых дольщиков к скорейшему решению.

Сводка предложений по итогам обсуждения идеи (концепции) Разработчиком не формировалась.

Для реализации 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком был подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составленный по форме согласно приложению № 2 к Порядку. В период с 25 мая по 24 июня 2019 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном интернет-портале Администрации Томской области в разделе «Открытый регион» – «Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» – «Публичные консультации» (https://tomsk.gov.ru/rating/front/view/id/591) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Разработчик в рамках публичных консультаций письменно известил о размещении проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов на официальном сайте 9 органов и организаций, представляющих интересы субъектов предпринимательской деятельности, а именно: Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Союз «МПО работодателей Томской области», Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союз «Томская торгово-промышленная палата», Некоммерческую организацию «Союз строителей Томской области», депутатов Законодательной думы Томской области Е.М. Собканюк и А.К. Шпетера.

По итогам публичных консультаций по проекту акта поступили замечания, предложения и мнения от Союза «Томская торгово-промышленная палата», депутата Законодательной думы Томской области А.К. Шпетера и Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, которые были Разработчиком проанализированы и включены в Сводку предложений по результатам проведения публичных консультаций, размещенную в вышеуказанном разделе на официальном сайте.

Проблема, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта правовое регулирование

Согласно информации, представленной Разработчиком в сводном отчете, на территории Томской области находится 15 объектов незавершенного строительства. Указанные объекты включены в план-график («дорожную карту») Томской области по осуществлению мер по решению проблем граждан, включенных в реестр граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. По информации Разработчика, в указанный реестр включено 307 человек.

Согласно подпункту г) пункта 3 части 1 статьи 9 Закона Томской области от 9 июля 2015 года № 100-ОЗ «О земельных отношениях в Томской области» (далее – Закон № 100-ОЗ) договор аренды земельного участка заключается без торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам в целях реализации масштабных инвестиционных проектов в случае, если инвестиционный проект предполагает строительство на предоставляемом земельном участке объектов жилого и (или) нежилого назначения на территории Томской области с предоставлением гражданам, любой из мер поддержки, предоставляемых в порядке, установленном постановлением Администрации Томской области:

– завершение строительства многоквартирного дома, строительство которого осуществлялось с привлечением денежных средств граждан, отнесенных к числу пострадавших;

– передача в собственность гражданам, отнесенным к числу пострадавших жилых помещений площадью не менее чем 10 процентов от общей площади жилых помещений в многоквартирном доме, строительство которого предусматривается инвестиционным проектом на предоставляемом земельном участке, ином строящемся либо введенном в эксплуатацию многоквартирном доме;

– осуществление выплаты денежной компенсации гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области.

В настоящее время порядок предоставления юридическими лицами вышеуказанных мер поддержки не принят.

Отсутствие порядка предоставления юридическими лицами мер поддержки препятствует решению проблемы «обманутых» дольщиков в регионе, не позволяет осуществить защиту прав и законных интересов граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Томской области, пострадавших от действий (бездействий) застройщиков, что является проблемой, нуждающейся в решении.

В соответствии с существующей проблемой Разработчиком была выделена такая цель предлагаемого правового регулирования, как утверждение механизма предоставления юридическими лицами мер поддержки граждан, включенных в реестр пострадавших граждан в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», либо граждан, денежные средства которых привлечены для строительства многоквартирных домов, включенных в реестр многоквартирных домов, строящихся на территории Томской области с привлечением денежных средств граждан в соответствии с Законом Томской области от 14 апреля 2011 года №58-ОЗ «О защите прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Томской области», в целях заключения договора аренды земельного участка без торгов в случае предоставления земельного участка в целях реализации масштабных инвестиционных проектов.

В качестве варианта достижения поставленных целей Разработчиком предлагается принять нормативный правовой акт, которым утверждается порядок предоставления юридическими лицами мер поддержки пострадавшим гражданам, включенным в реестр граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Вариант, предложенный Разработчиком, является наиболее предпочтительным, поскольку отсутствие правовой основы не дает возможности восстановления прав дольщиков, денежные средства которых привлечены в строительство «проблемных» объектов. В этой связи решение проблемы без вмешательства регионального законодателя не представляется возможным. Такие варианты достижения поставленных целей, как замена регулирования информационными, организационными или иными правовыми способами, невмешательство и саморегулирование, неприемлемы.

По данным, представленным Разработчиком, предлагаемый проект акта затронет следующих субъектов:

– юридические лица, осуществляющие деятельность в области жилищного строительства на территории Томской области;

– исполнительные органы государственной власти Томской области в регулируемой сфере деятельности;

– муниципальные образования Томской области, на территории которых строятся многоквартирные дома с привлечением средств граждан – участников долевого строительства;

– 307 участники долевого строительства проблемных объектов Томской области.

При подготовке проекта акта и сводного отчета имеет значение тот факт, что Разработчиком был изучен опыт других субъектов Российской Федерации. Так, в сводном отчете отмечено, что аналогичные нормы приняты в Московской, Ростовской, Новосибирской областях, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Татарстан и других регионах. Изучение опыта других субъектов позволило Разработчику оценить предлагаемый им вариант решения существующей проблемы и выбрать наиболее подходящий вариант правового регулирования для Томской области.

Анализ предлагаемого правового регулирования

Проекта акта подготовлен Разработчиком во исполнение подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающего, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации, а также подпункта г) пункта 3 части 1 статьи 9 Закона № 100-ОЗ, определяющего, что договор аренды земельного участка заключается без торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам в целях реализации масштабных инвестиционных проектов в случае, если инвестиционный проект предполагает строительство на предоставляемом земельном участке объектов жилого и (или) нежилого назначения на территории Томской области с предоставлением гражданам, включенным в реестр пострадавших граждан в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - граждане, отнесенные к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом), либо гражданам, денежные средства которых привлечены для строительства многоквартирных домов, включенных в реестр многоквартирных домов, строящихся на территории Томской области с привлечением денежных средств граждан, в соответствии с Законом Томской области от 14 апреля 2011 года № 58-ОЗ «О защите прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Томской области», до включения данных многоквартирных домов в указанный реестр (далее - граждане, отнесенные к числу пострадавших в соответствии с Законом Томской области), за счет средств юридического лица, которому предоставляется земельный участок, любой из мер поддержки, предоставляемых в порядке, установленном постановлением Администрации Томской области:

– завершение строительства многоквартирного дома, строительство которого осуществлялось с привлечением денежных средств граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии с Законом Томской области;

– передача в собственность гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области, жилых помещений площадью не менее чем 10 процентов от общей площади жилых помещений в многоквартирном доме, строительство которого предусматривается инвестиционным проектом на предоставляемом земельном участке, ином строящемся либо введенном в эксплуатацию многоквартирном доме;

– осуществление выплаты денежной компенсации гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области.

При этом определено, что подпункт г) пункта 3 части 1 статьи 9 Закона № 100-ОЗ действуют до 31 декабря 2021 года.

В ходе оценки регулирующего воздействия Департаментом установлено следующее:

1. Проект акта определяет механизмы предоставления юридическими лицами мер поддержки граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии
с Федеральным законом, либо граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии с Законом Томской области, в целях заключения договора аренды земельного участка без торгов в случае предоставления земельного участка в целях реализации масштабных инвестиционных проектов (далее – меры поддержки).

В целях реализации обозначенной цели Разработчиком в Порядке определены основные понятия: проблемный объект, гражданин, отнесенный к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом; гражданин, отнесенный к числу пострадавших в соответствии с Законом Томской области; уполномоченный орган; застройщик проблемного объекта; инвестор.

Департамент считает, что определение понятия «застройщик» через использование термин «застройщик» некорректно. Указание на «либо иное лицо» в представленной редакции также нецелесообразно, поскольку получается, что застройщиком могло быть и физическое лицо.

Кроме того, понятие «инвестор» не содержит основного условия, которое должно быть предъявлено к потенциальному инвестору – реализация масштабного инвестиционного проекта в случае, если инвестиционный проект предполагает строительство на предоставляемом земельном участке объектов жилого и (или) нежилого назначения на территории Томской области.

2. В пункте 6 Порядка предусматривается, что «если гражданином, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области заключены два и более договора с застройщиком(ами) проблемного(ых) объекта(ов) меры поддержки предоставляются однократно в отношении одного жилого помещения (далее - квартира) в одном из проблемных объектов по выбору гражданина, отнесенного к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области».

Департамент считает, что данным положением Порядка существенно ущемляются права «обманутых» дольщиков, поскольку указанной нормой пострадавшие граждане лишаются возможности восстановить права на каждый объект недвижимости, в отношении которого они заключали договор долевого участия. Полагаем, что такая норма может вызвать социальный «взрыв» среди граждан, ранее и так пострадавших от действий (бездействий) недобросовестных застройщиков.

Кроме того, некорректно применение сокращения «(далее – квартира), поскольку по тексту Порядка используется полное наименование «жилое помещение», которое аналогично подпункту г) пункта 3 части 1 статьи 9 Закона № 100-ОЗ.

3. Указание в пункте 7 Порядка о необходимости передачи инвестору прав граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области, на квартиры в проблемном объекте при предоставлении таких мер поддержки, как передача в собственность строящихся или уже построенных жилых помещений или выплата денежной компенсации, свидетельствует о «неравноценном обмене», поскольку, например, выплата денежной компенсации согласно пункту 14 Порядка не будет превышать один миллион рублей, а реализация инвестором жилого помещения, на которое ему будут переданы права, уже после завершения строительства проблемного объекта может оказаться с учетом рыночных цен в несколько раз больше. Кроме того, в случае передачи прав на жилые помещения от пострадавших граждан к инвестору остается неурегулированным вопрос правоотношений инвестора и застройщика в части исполнения двусторонних обязательств, что может привести к длительным судебным разбирательствам, а значит, не будет способствовать оперативному разрешению проблемы «обманутых дольщиков». В это связи пункт 7 Порядка подлежит существенной корректировке.

4. В пункте 8 Порядка определено, что предоставление мер поддержки гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области в рамках реализации масштабного инвестиционного проекта, соответствующего критериям, установленным подпунктом г) пункта 3 части 1 статьи 9 Закона Томской области от 9 июля 2015 года № 100-ОЗ «О земельных отношениях в Томской области», осуществляется в срок, определенный соглашением о реализации данного масштабного инвестиционного проекта, но не более трех лет со дня заключения такого соглашения.

Принимая во внимание, что срок действия подпункта г) пункта 3 части 1 статьи 9 Закона № 100-ОЗ, предусматривающий рассматриваемые меры поддержки, ограничен 31 декабря 2021 года, полагаем, необходимым ограничить возможность предоставление мер поддержки гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области, аналогичным сроком.

5. Пунктом 9 Порядка предусматривается, что мера поддержки по завершению строительства многоквартирного дома, строительство которого осуществлялось с привлечением денежных средств граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии с Законом Томской области, предоставляется при заключении инвестором с застройщиком проблемного объекта или объединением участников строительства проблемного объекта - жилищно-строительным кооперативом, иным юридическим лицом, созданным гражданами, отнесенными к числу пострадавших в соответствии с Законом Томской области, для завершения строительства проблемного объекта, договора, предметом которого является выполнение работ в целях завершения строительства проблемного объекта и ввода его в эксплуатацию.

Однако, Разработчиком форма такого договора не определена, что будет ущемлять права, как потенциальных инвесторов, так и пострадавших граждан, поскольку ни тот, ни другой субъект правоотношений заранее не сможет ознакомиться со своими права и обязанностями. Полагаем, что примерная форма такого договора Разработчиком должна быть рекомендована.

6. В пунктах 10 и 13 Порядка предусматривается, что передача в собственность гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области, жилых помещений площадью не менее чем 10 процентов от общей площади жилых помещений в многоквартирном доме, строительство которого предусматривается инвестиционным проектом на предоставляемом земельном участке, ином строящемся либо введенном в эксплуатацию многоквартирном доме, а также осуществление выплаты денежной компенсации гражданам, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области, будет осуществляться на основании соглашения, заключенного между инвестором и всеми гражданами, отнесенными к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области.

Во-первых, Разработчиком вопросы прав и обязанностей потенциальных инвесторов, так и пострадавших граждан не урегулированы, поскольку форма соглашения не рекомендована, что будет ущемлять права указанных субъектов правоотношений. Во-вторых, Департамент считает, что процедура заключения соглашений со всеми гражданами может носить затяжной характер, а значит не способствовать более оперативному решению проблемы «обманутых» дольщиков.

7. Абзац второй пункта 12 Порядка в представленной редакции, предусматривающий, что оплаченная гражданином, отнесенным к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области площадь квартиры превышающей 60 квадратных метров, не учитывается при расчете общей площади жилого помещения, предоставляемого инвестором гражданину, отнесенному к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом и (или) Законом Томской области, существенным образом ущемит права пострадавших граждан, что может также привести к социальной напряженности со стороны «обманутых» дольщиков.

Предлагаем Разработчику либо исключить данную норму Порядка, либо предоставить обоснование необходимости установления такого условия.

Разработчик в сводном отчете указывает, что дополнительных расходов областного бюджета, связанных с введением предлагаемого правового регулирования, не потребуется. Величину и расчет расходов потенциальных  инвесторов Разработчик в Сводном отчете не указал, отметив лишь, что количественная оценка затрат не осуществлялась. Однако, считаем, что предлагаемое правовое регулирование повлечет за собой существенные финансовые затраты потенциальных инвесторов. Так, например, предполагая, что на каждого из 307 участников долевого строительства проблемных объектов Томской области приходится одно жилое помещение в проблемном объекте и, исходя из размера выплаты по такой мере поддержке, как выплата денежной компенсации в объеме одного миллиона рублей, следует, что только по одной из рассматриваемых мер поддержки расходы потенциального инвестора составят более 300 млн. рублей. При этом стоит обратить внимание, что потенциальный инвестор будет также нести финансовые затраты, связанные с реализацией самого масштабного инвестиционного проекта, для которого собственно и заключается договора аренды земельного участка без проведения торгов.

Полагаем, что в связи с наличием множества вышеуказанных неурегулированных моментов риски наступления негативных последствий с принятием правового акта или невозможности его исполнения существуют. Сам Разработчик отметил в сводном отчете риск не решения проблемы «обманутых» дольщиков, а в качестве издержек предлагаемого правового регулирования указал отсутствие потенциальных инвесторов на предоставление мер поддержки.

Департаментом был изучен опыт других субъектов Российской Федерации и установлено, что наиболее интересные практики предоставления мер поддержки участников долевого строительства, нуждающихся в защите, существует в Брянской области (постановление Правительства Брянской области от 04.09.2017 № 422-п «Об утверждении Порядка реализации мер государственной защиты участников долевого строительства, нуждающихся в защите»), Республике Коми (Закон Республики Коми от 29.11.2012 № 96-РЗ «О мерах государственной поддержки и дополнительных гарантиях защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации - участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Республики Коми», Смоленской области (постановление Администрации Смоленской области от 07.07.2016 № 405 «Об утверждении Порядка организации и проведения конкурса по определению юридического лица, которое будет осуществлять функцию по разрешению кризисных ситуаций, связанных с невыполнением инвесторами (застройщиками) своих обязательств перед гражданами-соинвесторами (участниками долевого строительства) по договорам на строительство многоквартирных домов на территории Смоленской области».

Для проведения последующей оценки фактического воздействия предлагаемого правового регулирования Разработчик индикаторов достижения цели предлагаемого правового регулирования не выделил. Хотя очевидными показателями могут быть, в частности:

– количество граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии с Федеральным законом, либо граждан, отнесенных к числу пострадавших в соответствии с Законом, которым предоставлена любая из мер поддержки;

– востребованность рассматриваемых мер поддержки.

Полагаем, что данные индикаторы позволят в достаточном объеме по истечении определенного времени оценить эффективность предложенного правового регулирования.

Выводы по результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта

По результатам оценки регулирующего воздействия считаем, что предлагаемое правовое регулирование, направленное на решение проблемы, связанной
с необходимостью защиты прав и законных интересов граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Томской области, пострадавших от действий (бездействий) застройщиков, целесообразно.

Проект акта содержит положения, способствующие возникновению необоснованных обязанностей и ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, также способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности.

На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод о полном соблюдении Разработчиком установленного порядка проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области, но о недостаточности оснований для принятия решения о введении предлагаемого Разработчиком варианта правового регулирования. Проект акта нуждается в доработке.

Начальник департамента                                                   Р.С.Радзивил

Ирина Евгеньевна Войко

8 (382-2) 510-884

voykoie@tomsk.gov.ru