Администрации Томской области

Департамент по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел проект закона Томской области «О внесении изменения в статью 8.10 Кодекса Томской области об административных правонарушениях» (далее – проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Департаментом архитектуры и строительства Томской области (далее – Разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку содержит положения, устанавливающие или изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 3 Порядка).

Проект акта направлен Разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Степень регулирующего воздействия проекта акта: средняя.

В соответствии с пунктом 7 Порядка процедура проведения оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) и их публичное обсуждение;

3) подготовка заключения Департаментом.

В соответствии с абзацем вторым пункта 6-1 Порядка в отношении проектов актов со средней степенью регулирующего воздействия оценка регулирующего воздействия проводится начиная с этапа разработки проекта акта, составления сводного отчета и их публичного обсуждения.

В целях реализации процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составленный по форме согласно приложению № 2 к Порядку. В период с 21 сентября по 4 октября 2017 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном сайте Администрации Томской области в разделе «Открытый регион – Оценка регулирующего воздействия и экспертиза» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Разработчик в рамках публичных консультаций письменно известил о размещении проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов на официальном сайте органы и организации, представляющие интересы субъектов предпринимательской деятельности.

По итогам публичных консультаций по проекту акта поступили замечания и предложения от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Союза «Томская торгово-промышленная палата» и Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», которые были Разработчиком проанализированы и включены в Сводку предложений по результатам проведения публичных консультаций, размещенную на официальном сайте в разделе «Публичные консультации» (https://tomsk.gov.ru/rating/front/view/id/428).

Проблема, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта правовое регулирование

Законом Томской области от 3 марта 2017 года № 2-ОЗ «О внесении изменения в статью 8.10 Кодекса Томской области об административных правонарушениях» по инициативе Думы Города Томска и администрации Города Томска в статью 8.10 Кодекса Томской области об административных правонарушениях от 26.12.2008 № 295-ОЗ (далее – Кодекс Томской области) была включена часть 1.1, предусматривающая административную ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления правил благоустройства территорий в части требований к содержанию зданий (включая жилые дома), строений, сооружений и земельных участков, на которых они расположены (за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.1, 8.4 Кодекса Томской области, частями 2, 3 данной статьи) либо невыполнение предусмотренного указанными правилами перечня работ по благоустройству территории муниципального образования, если указанные деяния не охватываются составом правонарушения, предусмотренного федеральным законодательством. Данное положение было введено в Кодекс Томской области, поскольку на практике в муниципальных образованиях Томской области повсеместно субъектами благоустройства нарушаются требования правил благоустройства, принятые на соответствующих территориях. 

Согласно действующей редакции абзаца второго части 1.1 статьи 8.10 Кодекса Томской области нарушение вышеуказанных требований влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

По информации, представленной Разработчиком в сводном отчете, анализ результатов деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, и административных комиссий муниципальных образований, количества выявляемых ежегодно административных правонарушений, в том числе совершаемых повторно, позволяет сделать вывод о недостаточности размеров административных штрафов по отдельным составам административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Томской области, и невыполнении ими функций административного наказания по предупреждению совершения правонарушений и стимулированию правомерного поведения.

Указанная информация не позволяет достаточно четко охарактеризовать наличие какой-либо проблемы, поскольку Разработчиком не представлена статистическая информация об административных правонарушениях в области благоустройства, выявленных в муниципальных образованиях Томской области, в частности о количестве дел, возбужденных по части 1.1. статьи 8.10 Кодекса Томской области, и количестве протоколов, составленных по указанному составу правонарушения.

Разработчику стоило более точно сформулировать проблему, на решение которой направлено предлагаемое правовое регулирование и оценить ее количественно.

По информации, представленной Разработчиком в сводном отчете, проект акта подготовлен в целях повышения эффективности применения предусмотренных региональным законодательством об административных правонарушениях мер принудительного характера и стимулирования правомерного поведения субъектов благоустройства региона.

Кроме того, принятие проекта акта позволит исполнить одно из условий, определенных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 № 169 (далее – Правила).

Так, в абзаце восьмом подпункта «д» пункта 10 Правил закреплено обязательство субъекта Российской Федерации обеспечить принятие (изменение) не позднее 1 ноября 2017 года закона субъекта Российской Федерации об ответственности за нарушение муниципальных правил благоустройства, предусмотрев, в том числе повышение с 1 января 2021 года административной ответственности для лиц, не обеспечивших благоустройство принадлежащих им объектов в соответствии с требованиями правил благоустройства муниципальных образований.

В качестве варианта достижения поставленной цели Разработчиком предложен нормативный правовой акт, в котором предусматривается увеличение с 1 января 2021 года размеров штрафов за нарушение требований, установленных органами местного самоуправления правил благоустройства территорий, и определенных частью 1.1 статьи 8.10 Кодекса Томской области.

По данным, представленным Разработчиком, предлагаемый проект акта затронет интересы следующих субъектов:

– исполнительные органы государственной власти Томской области в регулируемой сфере деятельности;

– органы местного самоуправления муниципальных образований, заинтересованные в исполнении субъектами благоустройства и иными лицами установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территории;

– неопределенный круг юридических и физических лиц, заинтересованных в организации надлежащего благоустройства территорий муниципальных образований.

Анализ предлагаемого правового регулирования

Общественные отношения в сфере благоустройства на федеральном уровне регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ). В частности, в соответствии с положениями статей 14, 16, 16.2 указанного Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных образований отнесено утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения.

Согласно частям 1, 3 статьи 7 Федерального закона № 131-Ф3 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель установил сферу регулирования вопросов организации благоустройства территории органами местного самоуправления путем определения содержания принимаемых ими правил благоустройства. При этом указанные муниципальные правовые акты должны носить обязательный характер для неопределенного круга лиц, неисполнение установленных требований влечет предусмотренную законодательством ответственность.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В этой связи региональный законодатель вправе определить законом субъекта Российской Федерации виды и предмет регулирования муниципальных нормативных правовых актов (группу правовых отношений, регулируемых органами местного самоуправления в пределах имеющихся полномочий), за нарушение которых устанавливается административная ответственность.

При этом региональный законодатель вправе не только устанавливать в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, но и вносить изменения в такие законы относительно пересмотра, как самих составов правонарушений, так и санкций за них.

Таким образом, представленный Разработчиком проект акта, предусматривающий повышение с 1 января 2021 г. административной ответственности для лиц, не обеспечивших благоустройство принадлежащих им объектов в соответствии с требованиями правил благоустройства муниципальных образований, правомочен.

Первоначально Разработчиком предлагалось в проекте акта увеличить размер штрафов за нарушения требований, предусмотренных частью 1.1 статьи 8.10 Кодекса Томской области, предусмотрев предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

По результатам публичных консультаций на основании заключения Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области проект акта Разработчиком был доработан, в частности размер штрафных санкций был изменен следующим образом: предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от тысячи пятьсот до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Таблица редакций абзаца второй части 1.1 статьи 8.10:

В рамках публичных консультаций Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Томской области было указано, что предлагаемое правовое регулирование в виде увеличения максимального размера штрафных санкций за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 8.10 Кодекса Томской области, для должностных лиц и юридических лиц в два раза (с 25 тыс. руб. до 50 тыс. руб., со 100 тыс. руб. до 200 тыс. руб. соответственно) не отвечает государственной политике, направленной на обеспечение поддержки субъектов предпринимательской деятельности, минимизацию административных издержек и снижение административной нагрузки и давления на малый и средний бизнес.

Департамент поддерживает заключение Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, поскольку Разработчиком действительно не представлено достаточного и мотивированного обоснования необходимости столь существенного увеличения максимального размера штрафа для должностных и юридических лиц. Вместе с тем, нарушение правил благоустройства муниципальных образований имеют место быть, что подтверждается статистикой, представленной Департаментом муниципального развития Администрации Томской области? на основе данных, поступивших от муниципальных образований за II – III квартал текущего года.

Сведения о количестве протоколов об административных правонарушениях по части 1.1 статьи 8.10 Кодекса Томской области

При подготовке настоящего заключения Департаментом был изучен опыт других субъектов Российской Федерации, установивших административную ответственность за правонарушения в сфере благоустройства. Так, в текущем году размер штрафных санкций уже увеличили в Брянской, Владимирской областях, Ставропольском крае и Удмуртской республике.

Из представленных данных видно, что увеличение штрафных санкций осуществлено региональными законодателями других субъектов Российской Федерации в среднем не более, чем на 50%. При этом в каких-то случаях изменению подверглись только максимальный размер штрафа, а в каких-то – как минимальный, так и максимальный.

Разработчик, принимая во внимание предложение Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, также произвел увеличение размера штрафа только на 50% от действующих размеров в настоящее время (для граждан – увеличен минимальный размер, а для должностных и юридических лиц – максимальный).

Проект акта позволит исполнить одно из условий предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, направленных на реализацию мероприятий по благоустройству территорий муниципальных образований, в том числе территорий муниципальных образований соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий), дворовых территорий, предусмотренных Правилами.

Важно отметить, что Разработчиком, как уполномоченным органом в сфере архитектуры и строительства на территории Томской области, в целях реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» по направлению стратегического развития Российской Федерации «ЖКХ и городская среда» (утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21.11.2016 № 10) разработана Государственная программа «Формирование комфортной городской среды Томской области на 2018 – 2022 годы», целью которой является повышение уровня и качества жизни населения на всей территории Томской области, накопление человеческого капитала.

Реализация мероприятий указанной Государственной программы позволит повысить комфортность проживания в городах и районных центрах Томской области, обеспечит обустройство дворовых территорий многоквартирных жилых домов, освещение улиц, обустройство тротуаров и общественных пространств, будет способствовать повышению качества уборки улиц, своевременной и безопасной утилизации коммунальных отходов.

В основе реализации мероприятий данной государственной программы  лежат механизмы привлечения средств федерального бюджета и внебюджетных ресурсов.

При этом, следует обратить внимание, что изменения, предусмотренные проектом акта, будут применяться на территории Томской области только с 1 января 2021 года.

В ходе оценке регулирующего воздействия Департаментом установлено, что с принятием предлагаемого правового регулирования у субъектов предпринимательской деятельности не возникает дополнительной обязанности по соблюдению установленных муниципальными правовыми актами правил благоустройства территорий в части требований к содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, либо по выполнению предусмотренного указанными правилами перечня работ по благоустройству территории муниципального образования, поскольку эти обязанности уже установлены муниципальными нормативными правовыми актами. При этом на субъектов предпринимательской деятельности проектом акта возлагается обязанность по несению расходов на уплату административных штрафов, которые будут возникать у субъектов предпринимательства только в случае привлечения их к административной ответственности за нарушение указанных требований благоустройства.

Разработчик в сводном отчете указывает, что с принятием правового акта существует вероятность наступления следующих рисков негативных последствий применения предлагаемого правового регулирования:

1. Риск отсутствия возможности установить лицо, совершившее административное правонарушение и (или) привлечь его к ответственности (отсутствие данных о лиц, отсутствие доказательств, процессуальные основания для освобождения от ответственности). Однако, вероятность наступления данного риска будет низкая, при этом будет зависеть от конкретного вида нарушения. Для минимизации указанного риска Разработчиком предлагается активизировать работу по контролю уполномоченных органов и должностных лиц, повышать квалификации уполномоченных должностных лиц органов и административных комиссий, а также повышать качество выносимых решений о привлечении к ответственности;
2. Риск финансовых убытков для лиц, нарушающих установленные правила благоустройства территории. В связи с увеличением штрафных санкций за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 8.10 Кодекса Томской области, суммы штрафов, с другой стороны, безусловно, станут существенными издержками для предпринимателей, а, с одной стороны, будут способствовать пополнению доходов местных бюджетов (при условии их исполняемости нарушителями). При этом, следует признать, что субъекты предпринимательской деятельности будут нести риск финансовых издержек только в случае совершения правонарушения и привлечения к административной ответственности. Методом снижения данного риска является недопущение субъектами нарушений, установленных правил благоустройства территории. Кроме того, минимизация данного риска возможна путем проведения разъяснительной работы среди предпринимателей для адаптации к нововведениям. С этой целью Разработчик в проекте акта установил максимально возможный переходный период для «привыкания» бизнеса к изменениям – 1 января 2021 года.

Кроме того, в Томской области действуют дополнительные варианты минимизации указанного риска и понуждения лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, к исполнению законно установленной обязанности. Так, Разработчик и участники публичных консультаций указывают, что муниципальными образованиями Томской области в большинстве случаев выдаются гражданам и организациям предписания об устранении нарушений правил благоустройства, выявленных в ходе выездных проверок в рамках муниципального контроля, которые в случае их исполнения не влекут наложения штрафов.

По мнению Разработчика, принятие представленного проекта акта обеспечит повышение эффективности применения предусмотренных законодательством об административных правонарушениях мер принудительного характера, предупреждение совершения административных правонарушений и стимулирование правомерного поведения.

Выводы по результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта

По результатам оценки регулирующего воздействия считаем, что проблема и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, Разработчиком статистическими данными не подтверждены, количественно не оценены. В этой связи четко охарактеризовать наличие какой-либо проблемы, нуждающейся в решении, не представляется возможным.

Представленный проект акта напрямую не содержит положений, вводящих избыточные обязанности, запреты, ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, а также способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности или способствующих возникновению необоснованных расходов областного бюджета. Субъекты благоустройства и иные лица будут нести финансовые убытки, но только в случае совершения ими правонарушения и привлечения к административной ответственности. Вступление проекта акта в силу с 1 января 2021 года позволит субъектам предпринимательской деятельности своевременно исполнять правила благоустройства муниципальных образований Томской области во избежание привлечения их к административной ответственности, по вводимым проектом акта штрафным санкциям.

На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод о полном соблюдении Разработчиком установленного порядка проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области и о достаточности оснований для принятия решения о введении предлагаемого Разработчиком варианта правового регулирования.

И.о. начальника Департамента                                                   Е.В.Пашук

Ирина Евгеньевна Войко

8 (382-2) 510-884

voykoie@tomsk.gov.ru